UNDP

UNDPs nordiske kontor deltar på Stortingets høring om utviklingsmeldingen.  

UNDPs høringsuttalelse til Stortingsmelding nr. 13: Klima, konflikt og kapital

Sammendrag
FNs utviklingsprogram UNDP setter pris på at regjeringen med denne meldingen har løftet norsk utviklingspolitikk opp på et strukturelt og politisk nivå. Meldingen identifiserer klima, konflikt og kapital som de tre største hindrene for utvikling. Dette er utfordringer som i sin natur er globale, og som dermed krever multilaterale løsninger.  Derfor er det riktig og viktig at FN har fått en sentral plass i denne meldingen. Samtidig finner vi flere paradokser i meldingen, mellom for eksempel sterk støtte til FN, og satsning på parallelle initiativ som vertikale, globale fond. Meldingen er også lite konkret på hvordan Norge vil jobbe gjennom FNs ulike organer. Derfor vil UNDP gjerne oppfordre Stortinget til å be regjering om å:

1) Utarbeide en konkret og helhetlig FN-politikk.
2) Klargjøre sammenhengen mellom og konsekvensene av en norsk politikk for et sterkt og relevant FN og økt norsk støtte til vertikale fond.

Globale utfordringer med globale løsninger

FNs utviklingsprogram UNDP er glad for at regjeringen med Stortingsmelding nr. 13 har løftet norsk utviklingspolitikk opp på det strukturelle og internasjonalt politiske nivået der det hører hjemme. Meldingen anerkjenner at det er storpolitikk som kriger og konflikter, klimautfordringene og internasjonale kapitalstrømmer som står i veien for utvikling. I tråd med UNDPs forståelse av utvikling - å bygge samfunn der mennesker kan utnytte sitt potensial og leve produktive liv basert på egne behov og interesser - tar meldingen inn over seg at utvikling krever mer enn bistand. For å nå større utviklingsmål, må vi ha en helhetlig politisk tilnærming som strekker seg over flere politikkfelt enn norsk bistandspolitikk tradisjonelt har gjort.

Samtidig skal vi ikke undervurdere effekten av bistand. Den kan være en nødvendig drahjelp i utviklingslandenes eget arbeid med å bygge opp sine samfunnsinstitusjoner og tjenester. Vi er derfor positive til at meldingen signaliserer et fortsatt høyt bistandsnivå, i en tid hvor det estimeres at den globale bistanden i verste fall kan bli redusert med 30 milliarder kroner som en konsekvens av finanskrisen.

Meldingen slår også etter UNDPs syn fast at Norge ikke kan nå utviklingsmål gjennom alenegang. De tre definerte hovedutfordringene klima, konflikt og kapital er i sin natur globale; vår tids konflikter involverer og destabiliserer hele regioner, ikke bare to stridende land. Klimagassutslipp i én del av verden gir seg utslag i ødeleggende klimaendringer på andre siden av kloden. Kapital handler ikke bare om illegale overføringer over landegrenser, men også om handelsadgang og norske bedrifters investeringer i utviklingsland. 

Siden utfordringene er globale, må også løsningene være det. Verken unilateral eller bilateral handling er tilstrekkelig.  Derfor er det riktig og viktig at FN har fått så stor plass i denne meldingen.

Utfordringer og paradokser i meldingen

Selv om både klima, konflikt og kapital er viktige og sentrale utfordringer er de ikke uttømmende kategorier for de problemene verden står overfor. Gjennom FN kan Norge sikre at en ikke uintendert kobler seg av utviklingslandenes egne agendaer, som i flere tilfeller kan skille seg fra Norges prioriterte fokusområder.  Løsningen på vår tids utviklingsutfordringer ligger nemlig i helheten, der FN er garantisten for at sentrale utviklingsemner ikke tapes av syne når Norge plasserer sine bidrag.

Vi velger i våre kommentarer under å primært fokusere på UNDPs kjerneområde demokratisk styresett. Demokratisk styresett er nøkkelen til de utfordringene som knyttes til klima, konflikt og kapital og UNDP setter pris på konstruktivt samarbeid med Norge om statsbygging, som ligger som et premiss gjennom hele meldingen.

Om nasjonalstatenes ansvar og statsbygging: Når meldingen for eksempel sier at ”en nasjonal utviklingsprosess kan ikke skapes av eksterne aktører” (s. 5), betyr ikke det at det internasjonale samfunnet ikke kan eller bør spille en rolle i enkeltlands utvikling. Vi deler meldingens syn på at ”ethvert land har ansvar for sin egen utvikling”(s. 19) og ser nasjonal forankring som en grunnpilar i alt utviklingsarbeid. Men siden utvikling ikke foregår i et vakuum, men derimot i en globalisert verden hvor land med ulike forutsetninger antas å samhandle på de samme premissene, er det viktig med internasjonal støtte for å bygge nasjonal kompetanse slik at stater kan fylle sin rolle både overfor innbyggerne og andre land. 

Målet med utviklingsarbeidet må være at landene selv skal kunne tilby befolkningen tjenester, ikke at internasjonale organisasjoner skal gjøre det. Det er ikke bærekraftig. En forutsetning for dette er utvikling av demokratiske institusjoner, en prosess som tar tid. UNDPs erfaring er at vellykkede bidrag til utviklingsprosesser og statsbygging som meldingen peker på som et premiss for positiv samfunnsutvikling (s. 6), forutsetter støtte gjennom en partner land ikke opplever som ekstern, men derimot som sin organisasjon, nemlig FN.

Om resultater av demokratiutvikling: Regjeringen vil ”styrke resultatfokuset og effektiviteten i bistanden” (s. 106). Ingen mener at vi ikke skal kreve resultater, og utfordringen ligger derimot i hvordan vi måler resultater innen ulike utviklingsfelt. Det er uten tvil enklere å måle resultater av små, konkrete bistandsprosjekter enn støtte til store, langsiktige statsbyggingsprosesser. Men for å oppnå langsiktig utvikling er dessverre ikke små bistandsprosjekter tilstrekkelige, og i mange tilfeller lite relevante.

Vi må unngå å falle i samme feller som bistandens tidlige historie er full av, der hvert land støttet ”sine” prosjekter, uten koordinering.  En reell fare ved et forenklet resultatfokus er at bistand som gir små men raske resultater prioriteres, uten at vi kommer nærmere det som må være det overordnede målet for all bistand – at den skal bli overflødig.

Om FNs relevans og nye aktører: Meldingen sier at ”dersom de verdensomspennende organisasjonene ikke makter å styrke sin rolle og relevans, er det en reell fare for at utviklingsland ikke ser verdien av disse institusjonene”(s.32), og at en mistillit kan gjøre seg gjeldene gjennom at ”initiativ lanseres utenfor eller parallelt med FN” (s32). Samtidig vil regjeringen se på mulighetene for å ”utvikle et nytt internasjonalt instrument som kan anspore til økt innsats for å styrke de globale fellesgodene” (s.36).

De globale tematiske eller vertikale fondene er eksempler på slike nye initiativ.  Meldingen viser til at fondene er blitt kritisert for å ”bidra til fragmentering av bistandsinnsatsen” og ”undergraver FN-systemet” (s. 93), men avviser kritikken uten å utdype. UNDP har tidligere i den offentlige debatten påpekt hvordan støtten til fond som Det globale fondet er ment å skulle aktivisere nye finansieringsmekanismer, men i stor grad blir finansiert av kilder som tradisjonelt har støttet lojalt opp under det etablerte multilaterale systemet, nemlig bistandsbudsjettene til Norge og andre giverland. 95 prosent av Det globale fondets midler kom i 2007 fra stater, og kun 5 prosent fra andre og innovative kilder.  I tillegg tilfører ofte de nye aktørene utviklingsbransjen nok et lag av byråkrati og ukoordinerte rapporteringskrav. Fondene mangler også den demokratiske beslutningsprosessen som kjennetegner FNs arbeid.

En forutsetning for de vertikale initiativenes suksess, er at det horisontale nivået fungerer. Vaksinasjon blir i verste fall kun en hendelse om ikke landets helseinfrastruktur og kapasitet bygges og kan ivareta helsen på lang sikt. Det beste kan fort bli det godes fiende, og i iveren etter å ”gå for det beste” kan en uintendert svekke det som er godt og som skal sikre langsiktig og bærekraftig utvikling.

Norge er blant UNDPs og FNs sterkeste støttespillere og en av våre største bidragsytere. Derfor ønsker UNDP å utfordre både regjeringen og Stortingets medlemmer på å bli tydeligere på hvordan Norge ønsker å bruke sin innflytelse i verdensorganisasjonen. Som stor giver til FN har Norge et ansvar for å utforme en klar og helhetlig FN-politikk. Bare på den måten kan Norge bidra til å hjelpe FN å bli bedre der det finnes feil og mangler, og å styrke de delene av FN som fungerer godt.